2017年司法考試卷二行政法：具體行政行為的一般合法要件

根據我國的行政訴訟法和行政復議法，判斷具體行政行為合法性的基本標準是：(1)行使行政職權的主體合法；(2)合乎法定職權范圍：(3)作出具體行政行為的證據確鑿；(4)適用法律法規正確；(5)符合法定程序；(6)不濫用職權。行政機關采取的具體行政行為，符合以上條件就是合法的，將得到司法審查機關或者行政復議機關的支持。否則就構成違法，將被撤銷、變更。以下對事實證據、法律適用、法定程序和濫用職權幾個要件做些討論。

一、有確鑿的事實證據

這一要件的直接意義，是要求行政決定應當有確實可靠的證據。證據是客觀存在的、關聯行政的和依法收集、認定的事實。這一要件的內容有以下幾點：

第一，作出行政決定首先要有事實，即存在需要行使行政職權的客觀事實。事實是行使行政職權的第一個法定條件，是判斷行政合法性的第一個條件，也是保證行政職權不濫用的第一個條件。否則就無異予放縱任性的行政職權，國家利益和公民權利就沒有安全保障。安全來自于將行政職權聯系在一定的事實條件上。沒有事實不能行使權力；事實不變，行政決定就不能變。沒有充分的證據就不能行使國家行政職權，沒有證據就是違法行使行政權力。事實和證據有約束和穩定行政活動的功能。 第二，事實應當是確實充分的。只是有事實還不夠，事實必須是客觀的、合法的和與行政決定相關聯的。

對于行政活動中的事實證據問題，行政訴訟法規定了一些重要的制度。(1)證據的法定種類，回答什么屬于證據和證據表現為什么形式的問題。第31條規定了七種證據，如果行政機關使用的證據材料不符合該條規定的證據特征和形式，那么在訴訟上就不能作為證據使用。(2)證據應當是充分的，不是零散的，殘缺不全的，能夠足以證明采取行政行為是正確合法的。在訴訟中，如果法院認為證據不夠，法院有權向當事人、有關行政機關、其他的公民和組織收集。法院還可以組織證據的鑒定。經過取證和鑒定，法院確定行政機關所依據的證據不可靠不充分，就可以判決行政機關敗訴。

二、正確適用法律法規

第一，行政管理是一種適用法律的國家活動。如果行政機關打算使自己的意志產生預定的法律效果，必須依法處理行政事務。

第二，將法律法規作為處理行政事務的根本準則和依據。行政機關的活動應當服從上級的指示、命令，執行國家發布的關于行政管理的文件，但是根本的依據是憲法和根據憲法制定的法律法規。將法律法規作為處理行政事務的準則和依據，是講它的最高性，而不是講它的唯一性。

第三，正確適用還表現在正確把握法律法規與調整對象的聯系。法律法規的適用是有條件的。法律是對社會關系的調整，社會關系的性質和狀況是適用法律的條件。適用法律不能取決于行政官員的恣意和偏好，而必須以法律所要求的事實條件作為適用法律的根據。

第四，只能適用有效的法律。適用法律的含義之一，是對現行有效法律的遵守。已經失去效力的法律和尚沒有生效的法律，都不得適用。

如果行政機關在上述有關方面有缺陷，法院就可以在行政訴訟中以適用法律法規錯誤撤銷行政決定，判決行政機關敗訴。

三、符合法定程序

程序是實現行政管理目標過程中的行政方法和形式。法定程序賦予這些方法和形式以權利義務的法律屬性，要求行政機關行使職權時必須遵守，成為判斷行政行為是否正確合法的重要標準。例如，行政決定送達至當事人，是行政決定生效的必要程序。送達之日是行政決定生效之時，生效的內容限于送達的內容。沒有完成送達這一程序，行政決定的法律效力就是有缺陷的。行政訴訟法規定法定程序是行政行為合法的必要條件，在我國立法史上第一次將程序法提到與實體法同樣重要的地位。

目前行政法中對行政程序規定得比較好的和體現時代精神的，是行政處罰法。該法規定了行政處罰的決定程序和執行程序。決定程序有簡易程序、聽證程序和一般程序，這三個決定程序中有一個共同的地方，就是當事人的程序權利必須得到滿足，即當事人的了解權、陳述權和申辯權必須得到行政機關的尊重。如果行政機關不尊重不滿足當事人的程序權利，行政處罰決定就無效。所以這種對程序權利的尊重和滿足，具有法律強制性。

四、不得超越職權和濫用職權

除了上面講的三個基本條件以外，行政訴訟法還對行政機關提出了兩個禁止性要求，即不得超越職權和濫用職權。行政機關的具體行政行為超越職權和濫用職權，侵犯當事人的合法權益，法院可以予以撤銷。

關于超越職權的要件，是要求行政機關應當在法律授予的權限以內活動。不能以公共需要為理由對抗職責權限的要求，過于熱心也會構成違法和侵權。法院不是按照行為人的動機，而是按照法律的規定來判斷行政行為的合法性。

行政機關的職權范圍主要由行政組織法和授權法規定。首先是國務院組織法、地方組織法，包括行政機構的編制方案和公務員的職位分類；其次是單行的授權法。行政機關一定要按照行政組織法的規定，在法定的職權范圍內進行管理活動。作出具體行政行為的行政機關必須是享有事務和地域管轄權的行政機關。地域管轄權涉及交由主管部門的空間范圍，事務管轄權涉及委托給主管部門的行政任務內容。

濫用職權是一個比較復雜的問題，它在不同的場合有不同的含義。在行政法上它是一個實質違法的概念和制度。行政機關的具體行政行為違反了授權法的立法目的，即使在形式上符合條件，它仍然是一個違法的具體行政行為。行政機關在進行行政管理時，不只是機械和簡單地按照有關法律和有關條款辦事，而且還要執行法律的精神和立法目的。這就需要對法律的立法背景、立法目的、基本原則、制度和規則之間的內在聯系有正確的認識和理解。

具體行政行為表達中的明顯疏忽，不具有違法性。行政意思的表達錯誤，如書寫錯誤、計算錯誤、明顯的遺漏以及數字化加工過程的錯誤，因為它不是行政意思本身的錯誤，所以應當排除其違法性，可以由行政機關進行更正。如果給公民權益造成損害，因為行政機關有過錯，應當給予賠償，但是不應當認定為違法。

應當區分具體行政行為原始的違法和客觀情形變化后的“違法”。違法行政行為的規則只是約束原始性的違法行政行為，對后來的所謂“變化違法”要按照行政廢止的規則處理。評價具體行政行為合法性的時間界限，是具體行政行為的發布時間。如果作出具體行政行為所根據的事實和法律狀態發生變化，不應當影響具體行政行為的合法性問題，也不會構成違法。對于一次性可以執行完畢的具體行政行為是這樣，對于延續性具體行政行為也是這樣，如工商許可。