城管，這一本為緩解社會矛盾而生的事件，卻在近幾年被指為矛盾的制造者，在一片指責中聲名狼藉。為此，各地紛紛推出“城管新政”，卻依然陷入尷尬的境地：2011年6月，湖北啟動“城管革命”，7月，武漢城管執(zhí)法時被打。2011年6月，石家莊規(guī)范城管執(zhí)法行為，8月，網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)“石家莊城管毆打賣水果老人”的視頻。
城管新政之路究竟該如何越過暴力執(zhí)法與暴力抗法？城管新政的“百日之癢”應(yīng)如何破解？中國青年報記者進行了調(diào)查采訪。
武漢、石家莊城管新政的“百日之癢”
有900萬人口的武漢市，近年遭遇5000多個建設(shè)工地的圍困。城市發(fā)展建設(shè)與市民生活環(huán)境的矛盾，橫亙在城市綜合管理者的面前。
2011年6月8日，湖北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳發(fā)出通知，要求迅速提升全省城市管理工作水平。7月1日，武漢市委、市政府召開會議，在全省率先啟動“城管革命”，實施“六大工程”，整治17個突出問題。
“今年，武漢市實施‘治庸問責’行動，提升武漢市容環(huán)境就是優(yōu)化城市投資環(huán)境。城管革命，革的是陋習(xí)的命，革的是臟亂差的命。革命，往往都是顛覆性的，城管革命的目的就是用一個新環(huán)境取代過去的舊環(huán)境。”武漢市城管委執(zhí)行副主任、城管局長李記澤在接受媒體采訪時說。
早在去年3月，武漢市由市長掛帥，城管、交管、建設(shè)、環(huán)保、水務(wù)等部門參與組建城市綜合管理委員會，“包管”與市民息息相關(guān)的各類城市環(huán)境問題。率先在全國走出一條具有江城特色的“大城管”之路的武漢，卻在最近給關(guān)注湖北城管新政的人們當頭一擊。
就在市長唐良智表示“城管革命不達目的絕不收兵”之后的第6天，7月18日，有媒體報道，武漢市江岸區(qū)發(fā)生“城管協(xié)管員被流動攤販打傷的突發(fā)事件”。受傷人員是武漢市江岸區(qū)城管局臺北中隊入職1個月的協(xié)管員，事發(fā)當日下午例行檢查時，與商販發(fā)生追逐，并遭“六七人拳打腳踢”。
6月1日，石家莊市城市管理委員會印發(fā)《石家莊市城市管理行政執(zhí)法人員行為規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》），明確規(guī)定：嚴禁使用不禮貌用語；遭到侮辱謾罵時，執(zhí)法人員嚴禁與管理相對人發(fā)生口角或肢體沖突；等等。
這部總共7章48條的《規(guī)范》，從語言、舉止、儀容、著裝、執(zhí)法、實施與監(jiān)督等多個方面提出了要求，并且細致入微。如“杜絕服務(wù)忌語，嚴禁使用臟話、粗話、訓(xùn)斥話、諷刺話等不禮貌用語”：“徒步巡查時，應(yīng)當保持正確的站姿、走姿，威嚴有序”；甚至還規(guī)定“著襯衣時，下擺扎于褲內(nèi)”。
然而，就在《規(guī)范》印發(fā)后百日內(nèi)，8月31日網(wǎng)上出現(xiàn)“石家莊城管毆打賣水果老人”的視頻獨角獸司法考網(wǎng)整編，令石家莊城管部門精心維護的“好形象”又陷入網(wǎng)民們的非議中。
中國青年報記者致電石家莊市城市管理委員會，宣傳辦趙主任說：“8月30日下午1點，當時城管對水果商販進行管理時出現(xiàn)了不服從的情況。兩名隊員對商販進行勸解，一名城管協(xié)管員語言不當，已被開除，沒有發(fā)現(xiàn)打人等不當行為。”
鄭州“城管外包”三年夢碎
2008年6月28日，河南媒體報道：“鄭州市城管執(zhí)法局要與市政管理局合并了。”鄭州的做法成為當?shù)厥忻竦囊环N期待。人們期待著，合并后鄭州的城市管理工作將更規(guī)范，“城管”形象也能得到改觀。
報道顯示，當天上午，鄭州市組織部長姚待獻，代表鄭州市委與新調(diào)整的干部集體談話，宣布將原市政管理局和行政執(zhí)法局進行職能合并，組建市政管理執(zhí)法局，為市人民政府工作部門。長期以來，在鄭州養(yǎng)犬管理、清理臨時占道等工作中，執(zhí)法局擁有執(zhí)法處罰權(quán)，而審批權(quán)卻掌握在市政局手中。
姚待獻與新調(diào)整的干部集體談話時，要求新機構(gòu)、新班子要有新形象、新跨越。但此后的2010年秋，鄭州市近1個月內(nèi)發(fā)生4起城管人員粗暴執(zhí)法事件。新政背后隱含的“暴力執(zhí)法”、“城管外包”等問題，使得鄭州市不得不“改頭換面”，打破實行了3年的“大城管”模式，設(shè)立市政市容監(jiān)察局，行使原來鄭州市行政執(zhí)法局的大部分職權(quán)。這意味著在城管局內(nèi)部，市政、執(zhí)法兩大業(yè)務(wù)重新分離。
“城管外包”夢碎并未止住鄭州市探尋城管改革的道路，而城管新政實施后面臨的困難，也并非只在鄭州一地出現(xiàn)。
2011年8月底，深圳市五屆人大常委會第十次會議上，《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市管理綜合執(zhí)法條例（草案）》提請審議。針對城管被廣為詬病的“暴力執(zhí)法”，該草案規(guī)定“辱罵、威脅、毆打當事人或者違法損毀當事人物品的”，將依法追究相關(guān)責任人的行政責任，涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任。
然而，就在輿論為深圳普遍叫好的同時，有媒體報道，9月初，深圳市龍崗城街道辦城管科為偷逃水費，偷盜消防用水。據(jù)龍崗中心城供水所負責人回憶，此前在深夜巡查過程中也曾發(fā)現(xiàn)有城管車偷水，供水所工作人員前往制止時，遭到城管人員的激烈抵抗，甚至他們還仗著人多勢眾要打人。
2010年3月，安徽省宣城市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會與深圳市升陽升實業(yè)發(fā)展有限公司達成協(xié)議，后者全面“托管”開發(fā)區(qū)轄區(qū)內(nèi)市容管理工作。此舉當時被視做當?shù)?ldquo;城管社會化整體推進工作”的重大進展。
可就在今年8月15日晚，安徽當?shù)孛襟w報道，在宣城市區(qū)發(fā)生一起“城管打人”事件。此后，警方查明，打傷流浪藝人孫天宇的，正是從城管局承包市區(qū)市容物業(yè)管理業(yè)務(wù)的升陽升公司員工鄧某、徐某等。
在各地城管新政遭遇尷尬并被網(wǎng)絡(luò)輿論攻擊的同時，一些城管新政執(zhí)行地的市民們卻向中國青年報記者發(fā)出了不同的聲音。
“沒有感覺城管有暴力執(zhí)法，也沒有感覺石家莊的城管出現(xiàn)了什么負面消息，我有時會接觸到城管，感覺他們沒有新聞里說的那么粗魯，都挺溫和、文明的。”當中國青年報記者問及城管暴力執(zhí)法問題時，一位石家莊市民如是說。
“2005年以后，城管暴力執(zhí)法的現(xiàn)象很少出現(xiàn)。我覺得這個跟城市規(guī)劃有關(guān)系，很多地方都增建了市場，減緩了城管與小販的沖突獨角獸司法考網(wǎng)整編。”面對同樣的問題，一位在石家莊做小生意的商戶給出了類似的回答。
受訪民眾的說法與官方的解釋基本吻合。7月，中國青年報記者采訪了石家莊市城市管理委員會主任盧建新，他將此前出臺的《規(guī)定》看做化解之法矛盾、構(gòu)建和諧城管的“組合拳”獨角獸司法考網(wǎng)整編。他介紹，石家莊市每個區(qū)都配有5臺“移動攝像車”，對執(zhí)法進行全程攝像，影像資料每個月都向城管委備案。
在武漢，當記者問起城管執(zhí)法的情況時，武漢市洪山區(qū)光谷體育館附近的幾個小販表示，感覺今年確實比去年“松”了。
“這次改善城管形象的舉措有很多，其中有一條就是城管部門接到市民投訴后，必須在一個工作日內(nèi)落實，并將處理情況回告給投訴人，這個舉措反響還是很不錯的。”武漢市青山區(qū)城管隊員邱女士告訴中國青年報記者。
顛簸于“暴力”與“被暴力”之間的城管
網(wǎng)絡(luò)民意與現(xiàn)實民意不一樣，究竟孰是孰非？又是何種原因?qū)е赂鞯氐某枪苄抡槐┝ψ璧K？
中央民族大學(xué)行政法學(xué)教授熊文釗認為，目前的輿論環(huán)境和公民素質(zhì)導(dǎo)致了城管執(zhí)法時屢屢發(fā)生“暴力抗法”的現(xiàn)象。
“執(zhí)法是要有嚴肅性的，市民應(yīng)該遵守法律，但目前存在城管執(zhí)法體制不被尊重的問題。”熊文釗說，“有些媒體將暴力城管的事情鼓噪得很混亂，給市民造成‘城管執(zhí)法就不是執(zhí)法’的感覺，認為城管執(zhí)法就可以抵抗，甚至打人。目前不少市民文明素質(zhì)很落后，與我們經(jīng)濟發(fā)展的速度不能適應(yīng)。這樣，使得兩方面的矛盾越來越激烈。”
“社會秩序是建立在大家遵守法律的基礎(chǔ)上的，如果大家都不遵守規(guī)矩，而一直由少部分人來管理，永遠都是有沖突的。”
為何城管新政未能有效阻止暴力執(zhí)法？清華大學(xué)法學(xué)院教授田思源認為，除了城管人員素質(zhì)良莠不齊之外，最主要的原因是他們成為“權(quán)力垃圾桶”的窘境。
由于城管綜合執(zhí)法的體制，現(xiàn)實中各部門往往將不愿承擔、缺乏利益的職能劃分給城管，規(guī)定的執(zhí)法內(nèi)容與現(xiàn)實中執(zhí)法能力的不配套，導(dǎo)致城管體制在操作性上產(chǎn)生問題。
“比如查黑車，原本都是由警察來管的，但現(xiàn)在北京和上海查處黑車都由城管負責。由于車輛、交通的管理都由公安掌握，在城管執(zhí)法時就會遇到困難。首先，行政相對人不會聽城管的，車一開就走了。這時，城管執(zhí)法需要交警部門的配合，否則就會遇到困難。上海便出現(xiàn)了釣魚執(zhí)法的情況。”
執(zhí)法內(nèi)容與能力的矛盾引發(fā)了社會上關(guān)于城管權(quán)力應(yīng)該擴大還是縮小的討論。“擴大的話，城管本身就產(chǎn)生了很多問題，再擴大就沒有監(jiān)督了。縮小的話，又回到以前的路子上，很多部門來執(zhí)法也不現(xiàn)實。”田思源認為，現(xiàn)在需要給城管很好地執(zhí)法、履行職務(wù)的權(quán)力，不能因為怕濫用權(quán)力而不賦予權(quán)力，同時也要加強監(jiān)督。
