裁判要旨

　　因公共利益或者國家安全的需要，原批準用海的人民政府可以依法收回海域使用權。該人民政府在不違反法律、行政法規的強制性規定，也不損害當事人利益，以及國家、集體、第三人的利益的前提下簽訂的海域行政補償合同，對當事人具有約束力。

　　案情

　　1984年，原樂清縣人民政府向樂清市虹橋鎮后塘村村民委員會（以下簡稱后塘村委會）頒發《浙江省樂清縣淺海灘涂使用權證》，將總計1321畝的淺海灘涂劃歸后塘村委會使用。2009年10月28日，因樂清灣港區開發建設需要，樂清市人民政府作出樂政發[2009]67號通告，決定收回南岳大鵝頭至長山尾巴之間的非港口和非臨港工業建設用海項目海域使用權，并對相關事項予以通告。通告發布后，樂清市南岳鎮人民政府于2009年11月23日發布南政（2009）51號《關于<收回南岳大鵝頭至長獨角獸司法考試網山尾巴之間淺海灘涂海域使用權經濟補償>的公告》，對補償方案進行公告，其中國有灘涂海域使用權收回每畝補償1000元、標準圍塘內國有海域（含圍塘養殖）使用權收回每畝補償1.62萬元。2010年2月11日，南岳鎮人民政府受樂清市人民政府的委托與后塘村委會簽訂《樂清灣港區北港區收回國有圍塘（灘涂）政策處理協議書》（以下簡稱《協議書》），約定：1.南岳鎮人民政府收回樂清灣港區北港區開發建設范圍內后塘村所使用的灘涂，其四至為東至海，南至前塘村灘涂，西至標準塘，北至大鵝頭浦，面積562畝。按每畝2000元凈至各村補償，共計人民幣112.4萬元；2.南岳鎮人民政府收回樂清灣港區北港區開發建設范圍內后塘村所使用的塘內圍塘，其四至為東至灘涂，南至前塘村圍塘，西至二線外塘腳，北至大鵝頭浦邊灘涂，面積396.3畝。按每畝20200元凈補償，共計人民幣800.526萬元；3.協議簽訂后，后塘村必須在2010年3月31日前積極做好養殖戶思想工作，終止租養合同，并密切配合，確保樂清灣港區北港區開發建設順利進行。

　　后塘村委會在簽訂協議后，于2011年5月向溫州市中級人民法院提起行政訴訟，要求撤銷與原南岳鎮人民政府簽訂的《協議書》。

　　裁判

　　溫州市中級人民法院經審理認為，根據我國海域使用管理法第三十條的規定，因公共利益或者國家安全的需要，原批準用海的人民政府可以依法收回海域使用權。海域使用權期滿前提前收回海域使用權的，對海域使用權人應當給予補償。樂清市人民政府因樂清灣港口建設收回涉案海域使用權，并委托原南岳鎮人民政府與原海域使用權人就補償方案進行協商達成協議，并不違反法律規定。原南岳鎮人民政府作為委托代理人雖以自己的名義與原告簽訂被訴政策處理協議，但樂清市人民政府對該協議予以認可，并履行完畢，由此產生的相應法律后果，應由樂清市人民政府承擔。原告在被訴協議已經明確載明涉案海域系由樂清市人民政府收回的情況下與原南岳鎮人民政府簽訂上述協議，且約定的補償金額高于先前制定的補償標準，故應認定協議系雙方意思的真實表示，且不違反法律、行政法規的強制性規定，也沒有損害原告利益，以及國家、集體、第三人的利益。原告訴稱被訴協議必須經村民大會或村民代表大會討論通過方能簽訂，缺乏法律依據，不予采信。原告以協議簽訂主體不適格為由主張撤銷被訴協議，沒有實際意義，不予支持。據此駁回了后塘村委會的訴訟請求。

　　后塘村委會不服，提出上訴。

　　2011年11月23日，浙江省高級人民法院終審判決：駁回上訴，維持原判。

　　評析

　　1.淺海灘涂使用權證的收回問題 關于淺海灘涂，國家一直沒有法律法規對其進行規范。1983年，浙江省人民政府發布了《關于確定淺海灘涂使用權問題的通知》，該通知第一條明確規定淺海、灘涂屬于國家所有。根據該通知，各縣市級人民政府向沿海各村頒發了淺海灘涂使用權證。2002年1月1日實施的《中華人民共和國海域使用管理法》未提到淺海灘涂，但明確規定了海域及海域使用權。浙江省人民政府于2006年10月15日頒發了《關于做好淺海灘涂使用權證處理工作的通知》，規定“海洋功能區劃的主導獨角獸司法考試網Q1973506327功能是養殖且至今仍用于養殖生產的淺海灘涂，其中不存在權屬糾紛的，將原淺海灘涂使用權證換成養殖使用的海域使用權證”、“海洋功能區劃的主導功能不是養殖，已經或即將按海洋功能區劃開發利用的，原發放的淺海灘涂使用權證由縣級人民政府收回，由此給原使用人造成經濟損失的，應當給予合理補償，具體補償標準和辦法由縣級人民政府根據國家和省相關規定及當地實際情況制定”、“原淺海灘涂圍填成土地的，應按《中華人民共和國土地管理法》和《浙江省土地登記辦法》的規定，申請土地登記，經依法批準后確認國有土地使用權”，并規定“根據本通知規定依法妥善處理并換發海域使用權證后，原淺海灘涂使用權證由縣級人民政府公告廢止”。

　　綜上，樂清市人民政府根據浙政發[2006]61號《關于做好淺海灘涂使用權證處理工作的通知》的規定作出樂政發[2009]67號通告，決定收回南岳大鵝頭至長山尾巴之間的非港口和非臨港工業建設用海項目海域使用權并不違反上位法。樂清市人民政府在給予原海域使用權人必要補償的前提下，收回海域使用權并無不當。

　　2.《協議書》是否需經村民代表大會討論通過的問題 后塘村委會提出被訴協議未經村民代表大會或村民會議討論通過，違反了村民委員會組織法的強制性規定。但村民委員會組織法第二十四條規定涉及村民利益的9種事項，經村民獨角獸司法考試網會議討論決定方可辦理：（一）本村享受誤工補貼的人員及補貼標準；（二）從村集體經濟所得收益的使用；（三）本村公益事業的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案；（四）土地承包經營方案；（五）村集體經濟項目的立項、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地補償費的使用、分配方案；（八）以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產；（九）村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。從該條款的具體內容看，簽訂被訴協議的情形并不在該條款范圍內，因此，后塘村委會提出的《協議書》未經村民代表大會討論通過，屬于無效協議的觀點不能成立。